强化执法效能建设

　　保障山东水利改革发展

　　山东省水利厅厅长 杜昌文

山东省以强化执法效能建设为核心，全面提高水利依法行政水平。目前，全省已有8个市和100多个县实行了水利综合执法，实现了一支队伍对外、集中执法收费，建立了统一、高效、规范的综合执法体制。全省已建立起各种形式的水利与公安联合执法机构127个，有正式警员220余人，协警350余人。建立了水政执法巡查制度、水行政许可稽查制度和重大水事违法案件挂牌督办制度。全省建立了5 000多人的水政监察队伍，建立完善了省、市、县三级水利执法网络。维护良好的水事秩序，促进水利又好又快发展，保障水资源可持续利用，要求必须加大水行政执法力度，切实提高水行政执法效能。近年，山东省把认真贯彻《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》作为总抓手、总纲领，把依法管水作为加快水利改革发展的重要举措，以强化执法效能建设为核心，进一步加大水行政执法工作力度，全面提高水利依法行政水平，为水利改革发展提供了有力支撑和坚强保障。

一、健全执法体制机制

坚持依法管水，切实做到执法必严、违法必究，首要任务是加快建立健全权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的水行政执法体制。为此，山东着眼于增强执法能力，积极探索从体制上、源头上改革和创新水行政执法工作，逐步理顺了水行政执法体制机制。

一是大力推行水利综合执法。为从根本上解决系统内部存在的多头执法、力量分散、效率低下等问题，自2003年年底开始，山东在全国水利系统率先开展了水利综合执法工作。按照先试点、后推广的原则，选取两批共31个单位作为试点，理顺执法职能，整合执法力量，建立健全专职执法队伍，集中行使监督检查、行政处罚、行政征收、行政强制等执法职能，相对集中行政许可职能。在试点基础上，于2007年在全省全面推开。目前，全省已有8个市和100多个县实行了水利综合执法，实现了一支队伍对外、集中执法收费，建立了统一、高效、规范的综合执法体制，执法效能明显提高，同时树立了水行政执法的良好形象。

二是大力推行部门联合执法。由于水事案件涉及面广、执法难度大，单靠水利部门自身的力量查处起来非常困难。为此，山东积极推行部门联合执法工作，与公安、法院、纪检监察、政府法制等部门建立起经常性的工作联系和协调机制，积极争取有关部门大力支持和密切配合，形成依法管水的强大合力。重点推进水利与公安联合执法，通过在水利部门设立水利治安办公室或水利警务区，在重点水利工程管理单位设立水利公安派出所或警务室，确保查处重大水事案件都有警力支持，重点水利工程都有警力保护。目前，全省已建立起各种形式的水利与公安联合执法机构127个，有正式警员220余人、协警350余人，有效解决了水行政执法难度大、缺乏人身强制措施及违法分子暴力抗法、威胁执法人员人身安全等问题。

三是大力推行系统联动执法。为解决水政执法队伍各自为战、缺乏协作配合的问题，山东大力推行系统内部上下、左右的联动执法，把执法力量整合起来，有效解决执法力量不足的矛盾，形成执法合力。上下级之间以及市与市、县与县之间经常开展联动执法行动，在查处重大水事案件或开展重大执法行动时，由上级水利部门统一组织协调，调动多个地方的执法力量，形成相互配合、团结协作的良好执法局面。特别针对边界河道、水库存在的违法行为，山东每年都组织协调有关市、县开展联合执法，并建立相关边界执法协调机制，取得了很好的执法效果。

二、创新水行政执法制度

为全面提高水行政执法效能，山东建立了水政执法巡查制度、水行政许可稽查制度和重大水事违法案件挂牌督办制度等三项执法制度，从而实现了对水事行为事前、事中、事后的全方位监管。

一是着眼于从被动执法向主动执法转变，执法关口前移，建立水政执法巡查制度。转变执法理念，从被动执法向主动执法转变，把开展执法巡查作为水政执法的重要环节来抓，对水事违法案件做到早发现、早制止、早处理，既避免不必要的损失，又减小了执法难度。巡查工作实行分级负责制，各级水政监察队伍根据巡查部位重要程度和发案频率等情况确定巡查频次，对辖区内重点河道、大中型水库、重点水利工程设施、重要水源地、水事案件易发地等每周至少巡查一次，其他部位和重点取用水户每月至少巡查一次，确保水事违法行为被及时发现并得到依法处理。

二是着眼于解决重许可审批、轻事后监管问题，加强对实施行政许可事项活动的监督检查，建立水行政许可稽查制度。长期以来，水利部门一直存在重审批、轻监管的现象，往往是一批了之。由于后续监管跟不上，导致在项目实施过程中有大量违法行为发生。为彻底改变这种局面，山东建立了水行政许可稽查制度，加大对取水许可、河道建设项目许可、水土保持方案审批等项目实施过程的监督检查力度，重点检查被许可人从事水行政许可事项的活动是否符合准予许可时所确定的条件、标准、范围、期限、数量、方式等，是否履行了法定义务，及时发现和查处许可事项实施过程中的违法行为。按照分级管理、谁许可谁稽查的原则，省、市、县三级水行政主管部门分别负责对本级批准的许可项目进行稽查，每个许可项目实施过程中至少要实地稽查一次，对发现的违法行为及时责令停止，需要立案查处的按照法定程序办理，有效减少了水事违法案件的发生，进一步规范了水行政许可程序。

三是着眼于树立水行政主管部门的执法权威，排除执法办案阻力，建立重大水事违法案件挂牌督办制度。对部分严重违反水法律法规的水事违法案件，由上级水行政主管部门提出明确要求，督促下级水行政主管部门依法履行职责，限期完成案件查处任务。各市水利部门负责对所属县（市、区）发生的重大水事案件进行挂牌督办，市级难以查处的由省水利厅挂牌督办，省水政监察总队对挂牌督办案件进行全过程跟踪监督，必要时派出督导组现场督办或直接进行查处。2010年以来，山东对16起重大水事违法案件进行了挂牌督办，要求当地水利部门限期进行查处，并将督办文件抄送当地人民政府。目前，有14起案件已得到依法查处或取得重大突破。

三、完善水行政执法保障

水行政执法是各级水行政主管部门的法定职责，直接关系到法律的尊严、政府的权威和水利部门的社会形象。山东在积极推进执法效能建设的同时，高度重视执法保障建设，着力为水利依法行政提供有力保障和良好外部环境。

一是加强组织领导。做大水利靠投入，做强水利靠执法。加快水利改革发展特别是实施最严格水资源管理制度，要求必须有最严格的水利执法做保障。近年，各级水利部门正逐步转变"重建轻管"的传统意识，把水行政执法提上重要议事日程，放到突出位置来抓。在专列水政执法预算科目的同时，山东每年从征收的河道工程维护管理费、水资源费等水利规费中列支400万元，用于配备执法装备、组织开展执法活动等，为队伍建设和执法工作开展提供了可靠的经费保障。

二是强化队伍建设。加强水行政执法需要有一支素质高、作风硬、能力强的执法队伍。通过开展水政监察规范化建设和专职执法队伍建设，全省建立了5000多人的水政监察队伍，建立完善了省、市、县三级水行政执法网络，为依法开展水行政执法提供了强有力的组织保障。与此同时，山东围绕全面提高执法队伍整体素质开展培训，改善执法装备，并逐步推行执法责任制，水行政执法能力得到了明显提升。

三是优化执法环境。通过严格执法和坚持不懈地组织开展水法规宣传，社会公众水法制意识逐步增强。2010年以来，省政府统一部署开展了水资源管理专项整治行动，全省共查出非法自备井19000多眼，立案查处非法取用水案件1500多件，全省水资源管理秩序明显好转。中央作出《关于加快水利改革发展的决定》后，山东连续两年把水行政执法纳入了水利改革发展绩效考核的重要内容，引起了各级地方党委、政府的高度重视，水行政执法中的行政干预现象明显减少，营造了良好的水行政执法环境，保障了水行政执法工作的顺利开展。