水资源短缺是制约经济社会可持续发展的重大问题。今年中央1号文件从全局和战略高度深刻阐明了水利在治国安邦中的重要地位和作用，强调水是生命之源、生产之要、生态之基，并明确提出积极开展海水淡化和综合利用。认真贯彻中央精神，抓住国家加强水利建设的有利时机积极推进海水淡化，加快规划建设海水淡化基地，从增量上缓解水资源供需矛盾，是解决水资源短缺问题的有效途径。

一．水资源作为基础性自然资源和战略性经济资源，是国家安全和经济发展的重要基础

在影响经济社会发展的各种要素中，淡水资源占有极为特殊的地位，具有很强的公益性、基础性、战略性。水是生命不可或缺的要素，是生态环境不可分割的组成部分，是经济发展和社会进步的生命线，是实现可持续发展的重要基础。水资源的作用是任何其他资源都无法替代的。

我国人多水少，水资源不仅总量短缺，而且时空分布极不均衡。目前，水资源问题已经成为关系国家稳定发展的基础性、全局性和战略性问题。一是城乡缺水成为不争的事实。北方地区水资源供需矛盾突出，缺水范围扩大、程度加剧。据水利部专家2010年测算，全国年总需水量7300亿吨，供需缺口约1000亿吨，相当于南水北调总水量的两倍。二是水资源供需严重失衡，过度开采地下水资源的情况日趋严重。据水利部数据，全国地下水开采率达到98%，远远超出40%的警戒线。超采区已从上世纪80年代的56个扩展到目前的164个，超采面积也由8.7万平方公里扩展到18万平方公里，年均地下水超采量超过100亿吨。全国有46个城市因不合理开采地下水而发生地面沉降。三是水资源短缺造成的经济损失越来越大。水资源短缺引发一系列环境地质问题，干旱范围扩至南方，海水入侵，地面沉降，土壤干化沙化，水污染加剧，江河、城市水系水质恶化，地质灾害频繁出现。

随着经济社会发展和人民生活水平提高，对水资源的需求将进一步增加，给水资源承载能力带来巨大压力。可以说，水资源供需矛盾突出是我国实现可持续发展的主要瓶颈。从人口增长看，2030年左右我国人口将达到16亿，人均占有水资源量将减少1/5；从经济增长看，今后10年我国经济仍处于工业化中期阶段，重化工业占主导地位，工业用水将大幅度增长；从城镇化发展看，我国城镇化率将稳步提高，城市水资源供需矛盾将更加突出；从粮食安全看，水资源短缺制约我国北方产粮区的粮食生产，影响国家粮食安全。

二．海水淡化技术已具备规模化应用条件，与跨流域调水相比更经济、更可靠

解决水资源短缺有多种途径，如修建水利设施、跨流域调水、生产生活节水、循环利用水和海水淡化等。与其他途径相比，海水淡化具有多方面优势：海水淡化可以从增量上缓解水资源短缺问题；海水储量巨大，获取成本为零，无需向任何一方付费；海水资源是无国界的；海水淡化生产稳定性强，受原料供应和自然气候条件影响很小；淡化水的水质纯净。

从国际看，大规模海水淡化应用已有成功实践。目前，沙特、以色列等国家70%的淡水资源来自海水淡化，美国、日本、西班牙等国家为保护本国淡水资源也竞相发展海水淡化产业。2008年，全球海水淡化工程总投资额达248亿美元，且每年以20%—30%的速度递增，2015年预计将达到564亿美元。世界海水淡化总产量达6348万吨/日，海水冷却水年用量超过7000亿吨，海水制盐6000万吨/年、镁260万吨/年、溴素50万吨/年。

从国内看，近年来海水淡化和综合利用事业取得了长足发展。2009年，全国海水淡化的实际产水量已经达到42.5万吨/日。全国目前在建和待建的海水淡化工程有30多项，全部建成后海水淡化规模将达到195.8万吨/日。

海水淡化技术经过半个世纪的发展，技术指标已经成熟，成本逐步降低，能耗指标下降近90%。大规模海水淡化的技术条件日趋成熟，海水淡化正朝着单台装置产能扩大和淡化厂建设规模化的方向发展。

经过国家“九五”、“十五”、“十一五”科技攻关，用反渗透法、蒸馏法、电解析法淡化海水都已达到工业生产规模。我国先后建成25000吨/日低温多效海水淡化、5000吨/日反渗透海水淡化等具有自主知识产权的海水淡化和综合利用示范工程，初步构建了海水淡化的技术体系。其中，低温多效海水淡化、海水循环冷却已跻身国际先进水平，吨水成本达到6元左右（淡化设备终端成本价格，未进入管网），具备了规模化应用和产业化发展的基本条件。

海水淡化成本费用与远程调水成本费用相差不大。调水费用计量的是日常运行费与管理费，而没有计量工程投资费用、引水渠道的土地占用费、设备费以及因引用水而造成的间接损失。如果将这些费用计算在内，那么，远程调水距离越长成本越高，甚至远远高于海水淡化成本。海水淡化水纯净，不减少陆地淡水总量。天津、唐山、青岛、烟台等严重缺水的城市位于海滨，输水距离短，建海水淡化工程在经济上更合理。北京至渤海直线距离100多公里且都是平原，利用管道输送淡化水基本不占农田，工程建设难度低于远程调水工程。

三．加大政策扶持力度，推动海水淡化实现产业化发展

海水淡化产业发展的难点不是技术，而是价格机制和激励机制。近年来我国海水淡化产量增长虽然较快，但目前每天产量只相当于世界的1%，与日益扩大的供水缺口很不相称。

我国海水淡化产业发展缓慢的原因有以下几点：一是成本略高。尽管海水淡化成本在逐年下降，但与直接抽取地上、地下淡水相比成本仍然较高，耗能也较多，海水淡化后管道输送的造价及施工成本也较高，还面临征地补偿费不断增加的问题。二是法规和政策支撑体系不完善。我国虽已发布《海水利用专项规划》，海水淡化被列入《循环经济促进法》、《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》等法规和文件中，“十二五”规划纲要也提出大力推进海水淡化，但还缺乏可操作性的配套细则。三是扶持政策不到位，政府投入资金偏少。我国主要通过国家科技攻关计划、国家发改委产业化项目和海洋公益性行业科研项目对海水淡化技术研发给予支持，项目经费一般不超过1000万元。大型海水淡化自主示范工程缺乏资金支持，特别是对大型海水淡化与综合利用示范工程的资金支持明显不够。四是对水资源短缺的形势和海水淡化的战略意义缺乏足够认识。鉴于我国水资源严重短缺的形势及其对经济社会发展的持续影响，应将海水淡化提升到国家战略安全和生存发展基础的高度，作为功在当代、利在千秋、惠泽子孙的战略工程来建设。

制定国家海水淡化发展规划和政策措施。制定国家海水淡化发展规划，明确海水淡化在我国水资源战略中的地位，统筹规划和指导我国海水淡化产业发展。在制定发展规划时应充分重视海水资源的综合利用问题，在建设海水淡化项目的同时建设浓海水制盐、提钾、提溴、提镁、提锂及其深加工企业，参照综合利用项目给予相关扶持政策和项目审批优先权。

制定标准，加强管理引导。加大统筹协调力度，完善制度和标准，加强监督和管理，促进海水淡化产业健康、有序、快速发展。一是成立专门机构，具体负责监管指导海水淡化项目实施、核准，负责海水淡化水的定价、调拨；二是完善海水淡化产业相关技术标准，严格市场准入；三是对海水淡化项目进行环保论证和环境影响评价，对海水淡化水的水质进行严格监测。

为海水淡化水进入供水市场创造公平环境。一是逐步调整城市供水价格，减少补贴，使城市供水价格与实际成本相匹配。二是提高原水费用，尤其是地下水源应严格执行原水资源费的缴纳和使用规定。三是支持海水淡化水进入城市供水系统。四是确定合理的海水淡化水价格，通过价格杠杆促进海水淡化水的生产和使用。五是在进行大型跨流域引水工程决策时将其与海水淡化进行比较研究。

扶持海水淡化产业健康发展。在京津等水资源贫乏和严重缺水的沿海城市，城市水源结构中应有一定比例的海水淡化水。建议国家在环渤海规划布局规模较大的海水淡化水厂，投资建设向京津输送海水淡化水的管道。地方政府应加快建设与海水淡化水厂配套的市政管网。可按公益性项目对海水淡化企业进行扶持，在用地、用能等价格上给予优惠政策。对大型海水淡化项目所得税、营业税、增值税等采取减免措施。设立供水基金或价格补贴机制，对海水淡化企业给予财政补助。

鼓励发展大型水电联产项目。水电联产是世界海水淡化技术的发展趋势。“十二五”时期应重点发展水电联产，鼓励地方政府与沿海大型发电厂联合建设海水淡化水厂，利用电厂自备电降低海水淡化成本。在调度机制上，可参照热电联产“以热定电”原则。参照综合利用项目，对水电联产项目给予整体性税收减免优惠。

鼓励企业开发具有自主知识产权的大型海水淡化成套技术和装备。力争在“十二五”时期形成一批有规模、有国际竞争力的海水淡化装备制造企业，扶持海水淡化走上产业化和规模化之路。建议国家制定和完善海水利用的相关法律法规、实施细则及海水利用的有关政策和标准，鼓励国内大型企业进入海水淡化领域。

作者：国家开发投资公司董事长、党组书记 王会生