摘要：实行最严格水资源管理制度是实现流域水资源可持续利用，保障经济社会可持续发展的必然要求。在分析和研究新安江流域水资源开发利用现状及其存在问题的基础上，根据太湖流域管理局制订的新安江取水许可总量控制指标，分别从水量管理、水质管理以及水生态管理3个方面提出了符合流域水资源特点的水资源管理“三条红线”保障措施，以期实现新安江流域水资源有效保护和管理。

关键词：水资源管理；保障措施；水资源可持续利用；新安江流域

中国法分类号：TV21　  文献标志码：A

1 流域概况

新安江流域位于钱塘江流域上游，地跨安徽和浙江两省，总面积12151.2km2[1]。流域为典型的亚热带季风气候，受地形影响，流域降雨以锋面型和低压型暴雨居多，雨量充沛，水资源丰富，多年平均降雨量和地表水资源量分别为1760mm和125.8亿m3，但年际与年内分配极不均匀。

2007年新安江流域总人口为197.2万人，平均人口密度162人/km2，城镇化率仅为33.1%。由于流域地处山丘区，经济基础相对薄弱，但丰富的旅游资源为流域第三产业的发展提供了支撑，2007年流域实现国内生产总值361.2亿元，其中第三产业所占比重达到了41.3%。

由于水资源开发利用程度较低，流域水体水质总体较好，现状参评的11个水功能区全年水质均能达到III类水体水质标准。但近年来，随着流域内城市规模的不断扩大、城市人口的增加以及旅游业的快速发展，流域用水量与废污水排放量不断增加，部分城区河段水体水质污染指标呈上升趋势，部分时段水质超标。

2 流域水资源开发利用特点及存在的问题

与流域经济社会快速发展的状况相比，在流域水资源开发利用和水资源管理等方面存在着明显的不协调、不适应，若对其不加以重视和改善，水多、水少、水脏等问题并存，将成为制约新安江流域经济社会可持续发展的主要因素。

2.1 用水效率不高，节约用水工作有待深化

新安江流域位于我国南方丰水地区，水资源量相对丰富，但由于人们长期以来形成的用水习惯，用水效率和用水管理水平不高，用水工艺落后，节水意识不强，因此用水浪费现象普遍[2]。据统计，流域现状工业用水重复率仅在20%左右[3]，农业灌溉水利用系数过低，平均只有0.4左右，城镇自来水管网漏损率达到20%，用水效率远低于浙江省和安徽省的平均水平，节水潜力较大。

2.2 基础设施薄弱，季节性工程型缺水严重

流域内主要城镇工业和生活用水主要从河道中直接取水，供水保证率不高，夏季8-10月，高峰用水已感不足，遇枯水年份和枯水期，农田灌溉缺水问题突出，为典型的工程型缺水。遇P=90%枯水年份，流域缺水量为1.45亿m3，缺水率达到15.6%，总体抗旱能力较低。

2.3 水资源管理制度措施不健全，有待完善

2007年新安江流域总用水量为7.87亿m3，而至2007年底，全流域共发放有效取水许可证513套，年终保有河道外取水许可审批水量2.25亿m3，仅占流域实际用水量的28.5%，流域取水许可管理工作亟待加强，同时，流域内用水户计量监测设施建设不健全，取水许可证的发放不到位等现象较为普遍，无法对流域用水总量进行有效的监督和控制，水资源管理机制有待完善。

2.4 水质问题逐步显现，水资源保护亟待加强

随着用水量与废污水排放量的增加，流域部分水体水质污染指标呈上升趋势，特别是在邻近工业集中区和人口聚集区的局部河段，水污染最为严重，局部受到污染的水体已无法饮用和灌溉[3]。在流域经济社会快速发展的同时，必须加大治污和水资源保护力度，重视经济社会发展对水质的影响，统筹社会经济发展与生态环境建设之间关系[4]。

3 流域水资源管理控制红线

2009年2月水利部部长陈雷在全国水资源工作会议上提出了“实行最严格的水资源管理制度，保障经济社会可持续发展”，划定了水资源管理“三条红线”：①建立水资源开发利用控制红线，严格实行用水总量控制；②建立用水效率控制红线，坚决遏制用水浪费；③建立水功能区限制纳污红线，严格控制入河排污总量[5]。

为了实行最严格的水资源管理制度，建立新安江流域水资源管理的“三条红线”，太湖流域管理局以《东南诸河水资源综合规划》及相关规划成果为基础，开展了新安江流域取水许可总量控制指标方案研究工作，提出了相应的控制指标，详见表1。

表1 2010年新安江流域水资源管理“三条红线”控制指标

4 保障水资源管理“三条红线”的对策措施

现代水资源管理的目标是保护水资源、维护良好的水环境、以水资源的可持续利用促进经济社会的可持续发展[6]。根据新安江流域水资源特点，为实现流域水资源管理目标，应分别从水量管理、水质管理以及水生态管理3方面采取相应的对策措施，保障流域水资源管理“三条红线”的实现。同时，将对策措施在实际水资源管理工作中应用后取得的实施效果和工作经验反馈至控制目标层和措施管理层，以指导和完善流域及区域的水资源管理工作，详见图1。

图1 新安江流域水资源管理控制路线

4.1 水量管理

根据流域水行政主管部门的工作职能，流域水量管理方面可分为基础层、管理层、决策层和辅助层4个层次，各部分之间互为基础又相互指导，并最终通过流域水资源管理信息系统有机地结合起来，共同作用于流域水资源管理工作的过程之中，详见图2。

图2 新安江流域水量管理控制策略路线

（1）加强流域水资源管理基础性工作。开展和推广建设项目水资源论证和企业水平衡测试是新安江流域水量管理的基础。通过此项工作的开通，一方面可保证新建项目的合理用水，提高用水效率和效益，从而为取水许可的科学审批提供技术依据；另一方面可摸清企业的用水现状、了解用水水平、明确节水潜力，从而有的放矢地采取相应措施，达到老企业节水改造，提高用水效率的目的。目前，在新安江流域用水效率普遍不高、企业节水意识淡薄的情况下，应通过积极组织、资金扶持等措施开展水资源管理基础性工作，解决当前用水现状不清、节水潜力不明、用水管理不科学的现状。

（2）提高流域水资源管理水平。用水定额管理和节约用水管理是流域水量管理的抓手。在新安江流域积极开展定额管理和节约用水工作的意义不仅体现在用水效率和管理水平的提高，更体现在因节约用水而减少废污水排放，保护和改善了流域水环境的生态价值。而对流域用水管理水平相对较低的现实情况，浙江省和安徽省地方各级水行政主管部门应根据区域技术经济条件和水资源状况，尽快制定相对完善的用水定额标准，并以此为基础，推进和指导流域的节约用水工作，提高流域的用水效率和水资源管理水平。

（3）提高流域水资源优化配置和行政决策能力。水资源的权属在水资源管理学中具有极其重要的作用[7]，只有在水权清晰的前提下才能对流域水资源进行有效的管理，才可为流域水行政主管部门取水许可审批和计划用水提供支撑，实现水资源的优化配置。在目前新安江流域水权制度尚未建立的前提下，流域水行政主管部门应根据流域实际用水情况以及在水资源综合规划中确定的水资源配置方案，研究和制定流域水量分配方案和水资源管理调度办法。另一方面，应规范和加强流域取水许可审批和年审制度（尤其是农业用水估算和审批），掌握流域实际用水情况；并以此为基础，提出流域年度用水计划，作为水行政主管部门的工作依据，提高行政决策能力。

（4）积极开展流域用水计量和取水许可监督管理。作为流域水资源工作的补充，用水计量和取水许可监督管理贯穿于整个水资源管理的过程之中。针对新安江流域当前水资源基础工作相对薄弱的现状，应重点加强流域日取水量在1万t以上生活和工业取水户用水计量设施的建设工作，实现取水量的在线监测，积极开展农业用水计量和估算方法的研究；同时应加大监督性监测的工作力度，结合取水许可换证工作，每年抽取发证量10%以上的取水户开展监督性监测工作。用水计量和取水许可监督管理不仅应成为流域机构推行总量控制、定额管理以及水量分配的辅助手段，而且也应成为流域解决省市纠纷、解决流域水资源供需矛盾的技术支撑。

4.2 水质管理

（1）加强污染源治理，控制外源污染。流域应转变发展方式，实施产业结构的调整，优先发展旅游服务业，关、停、并、转高污染的工业企业，发展高新技术产业，促进产业优化升级，坚持节约、清洁发展。同时，应强化点、面源污染源的治理，严格实行污染物排放总量控制与浓度控制相结合的污染控制制度，强化节水减排，减轻水污染负荷。

（2）加强流域水质监测及监督管理。在加强水质监测能力和监测队伍建设，提高监测水平的基础上，应加强对入河排污口和功能区水质的监管力度，加强监督监测力度，及时掌握功能区水质的变化情况和入河排污口的排污情况。同时，应针对流域饮用水源保护区和重要污染源周边水体积极开展常规巡测，并在重点水功能区以及行政分区交界断面设立水质自动监测站，实现在线监测，保障流域水体水质及水环境安全。

（3）突出水源地保护，保障供水安全。新安江流域水资源丰富，水质情况较好，新安江水库更是优质的饮用水水源地。应严格执行有关法律法规，落实饮用水保护区各项环境管理措施，应按照优先保护饮用水源的原则，统筹兼顾上下游地区的社会经济发展，严格划定饮用水水源保护区，积极开展水资源保护工作。

4.3 水生态管理

（1）加强小流域综合整治。由于新安江流域所处的特殊地理位置和气象条件，山区小流域多发洪水灾害，加上一些地方水土流失严重，河床抬高或被侵占，行洪能力大大下降，一遇稍大洪水即造成灾害。应针对山区地形及降雨特点，积极开展小流域综合治理工作。

（2）积极开展生态补偿机制研究。建立生态补偿机制是实现人与自然和谐的重要举措，是落实科学发展观，构建和谐流域，实现共同发展的必然要求[8]。目前，新安江流域已开展了生态补偿与流域生态共建共享课题的研究，并取得了一定的成果。为进一步促进省际河流上下游实现经济发展和环境保护双赢、上下游协调发展，新安江流域应继续开展生态补偿机制的探索与试点工作。

5 结语

实行最严格的水资源管理制度是应对严峻水资源形势和保障经济社会可持续发展的重大举措。面对新安江流域水资源开发利用程度和用水效率相对较低、水资源管理水平不高的现状，应充分认识流域水资源管理工作的长期性和复杂性。水资源管理部门应以落实新安江流域水资源管理“三条红线”为契机，从强化流域水资源基础工作着手，加快流域水资源监控能力建设，积极开展流域水量分配和水资源优化配置研究，提高流域水资源配置的综合效益，逐步提高流域的水资源管理水平和行政决策能力，为流域水资源的可持续利用和经济社会的可持续发展提供保障。

参考文献：

[1] 水利部太湖流域管理局.新安江流域取水许可总量控制指标方案研究报告[R].上海：水利部太湖流域管理局，2009.

[2] 安徽省水利水电勘测设计院.钱塘江流域新安江水库上游水量水质预测分析[R].安徽：安徽省水利水电勘测设计院，2004.

[3] 安徽省水利水电勘测设计院.安徽省新安江流域综合治理规划报告[R].安徽水利水电勘测设计院，2000.

[4] 浙江省水利水电勘测设计院.钱塘江河口水资源配置规划报告[R].浙江：浙江省水利水电勘测设计院，2005.

[5] 王方清，吴国平，刘江壁.建立长江流域水功能区的污红线的几点思考[J].人民长江，2010，41（15）：19-22.

[6] 黄强，乔西现，刘晓黎.江河流域水资源管理统一管理理论与实践[M].北京：中国水利水电出版社，2008.

[7] 于万春，姜世强，贺如泓.水资源管理概论[M].北京：化学工业出版社，2007.

[8] 中国生态补偿机制与政策研究课题组.中国生态补偿机制与政策研究[M].北京：科学出版社，2007.

作者简介: 甘升伟, 男, 工程师, 硕士, 主要从事水资源规划与管理工作。