加强湖泊管理与保护

促进湖泊健康与可持续发展

——在首届中国湖泊论坛上的主旨报告

水利部部长 陈雷

（2011年12月10日）

各位来宾，各位代表：

今天，首届中国湖泊论坛在南京隆重召开，各位关心和致力于湖泊管理保护的领导、专家、学者会聚一堂，围绕"湖泊健康与可持续发展"这一主题，深入交流湖泊管理保护的经验和成果，共同推动湖泊有效保护与可持续利用。借此机会，我代表水利部，对首届中国湖泊论坛的召开表示热烈的祝贺！向长期以来关心支持水利事业和湖泊管理保护工作的中国科协表示衷心的感谢！

水是生命之源、生产之要、生态之基。党中央、国务院高度重视水利工作，今年，先后出台中央1号文件，召开中央水利工作会议，对加快水利改革发展作出全面部署，将水利提升到关系经济安全、生态安全、国家安全，关乎治国理政和民族振兴的高度，明确提出了治水兴水总体要求、重要原则和基本方略，全面部署了水利改革发展的基本目标、主要任务和重点工作，制定出台了一系列覆盖面广、针对性强、含金量高的政策措施。这是我们党成立以来、新中国建立以来第一个以中央名义出台的水利综合性政策文件，第一次以中央名义召开的水利工作会议，标志着我们党对水利工作认识的又一次重大飞跃，吹响了加快水利改革发展新跨越的进军号角，掀开了中国特色水利现代化事业的新篇章。

湖泊是水资源的重要载体，是自然生态系统的重要组成部分，在调蓄洪水、提供水源、交通航运、美化景观、休闲娱乐、渔类繁衍、水产养殖以及提供生物栖息地、维护生态多样性、净化水质、调节气候等方面发挥着不可替代的作用。加强湖泊管理保护，维护湖泊健康可持续发展，直接关系到流域居民的生产生活，关系到区域及国家经济社会发展，是水利工作的一项重要任务。下面，我就湖泊治理、保护和管理工作谈几点看法，与大家共同交流探讨。

一、我国湖泊管理保护的成效和问题

我国是一个多湖泊国家，也是世界上湖泊类型最多的国家之一。据统计，全国现有湖面面积1平方公里以上的天然湖泊2939个，总面积8.41万平方公里，湖泊淡水资源量约占全国水资源量的8.5%。其中湖面面积大于10平方公里的湖泊635个，总面积7.72万平方公里，总储水量7421.5亿立方米。湖面面积500平方公里以上的大型和特大型湖泊26个，面积占全国湖泊总面积的45.8%。

新中国成立后特别是改革开放以来，党和政府高度重视湖泊的保护与可持续利用，采取有力措施，加大保护力度，取得了明显成效。

一是湖区泛滥成灾的局面得到根本扭转。整修、加固重点湖泊堤防，修建了大量涵闸、排涝泵站，对部分湖泊进行疏浚，极大地提高了湖区防御洪水能力。治太骨干工程体系全面建成，发挥了巨大防洪减灾效益。在洞庭湖、鄱阳湖区开展了大规模的"平垸行洪，移民建镇、退田还湖"，实现了千百年来从围湖造田、与湖争地到大规模退田还湖、给洪水以出路的历史性转变。

二是湖泊资源科学开发利用取得巨大效益。通过对平原湖泊的综合治理，湖区及周边地区城乡供水和农业灌溉用水得到保障，许多平原湖区已经成为农副产品的重要生产基地。合理利用水能资源丰富的高原、山区湖泊发展水电，改善了当地人民群众的生产生活条件。此外，湖泊水产、航运、旅游等重要资源的开发和利用也取得了明显成效。

三是湖泊水资源管理保护迈出重要步伐。开展湖泊水功能区划，依法提出限制排污总量意见，为控制水污染、保护水资源提供了重要依据。制定了湖泊取用水总量控制指标，实行严格的取水许可管理。不断加大对太湖、巢湖、滇池等重点湖泊的水污染防治力度。以湖泊水源地保护为重点，实施最严格的水资源管理和保护。

四是部分河湖生态系统逐步恢复和改善。对塔里木河、黑河进行生态治理和修复，使塔里木河下游的台特马湖碧流复归，黑河下游的东居延海生机重现。在湖北武汉、江苏无锡、吉林松原等城市开展湖泊及湿地生态保护和修复试点，为城市湖泊生态保护积累了宝贵经验。对太湖多次实施"引江济太"，累计引水近200亿立方米，入太湖近90亿立方米，向下游增加供水148亿立方米，有效提高了流域水资源和水环境承载能力。对南四湖、向海、白洋淀、衡水湖、扎龙等湖泊湿地实施应急生态补水，显著改善了生态环境。

五是湖泊依法管理保护工作不断强化。国家先后出台了水法、水污染防治法、河道管理条例等涉及湖泊的法律法规。《太湖流域管理条例》颁布实施，开创了我国流域性综合立法的先河。江苏、武汉、南昌、昆明等湖泊较多的省市先后颁布实施了湖泊开发、保护的专门法规。水利部和各地组织编制了流域综合规划以及岸线利用、河道采砂、湖泊保护等一系列专业规划。加强河湖管理范围内建设项目审批管理，加大对非法侵占河湖水域岸线和非法采砂等行为的打击力度。

六是湖泊管理保护能力逐步增强。在第一次全国水利普查中，对河湖开发治理保护情况进行全面摸底，并首次对青海湖、纳木错、艾比湖等西部重要湖泊进行了全面系统的容积测量，填补了历史资料空白。一些湖泊成立了跨部门和地区的管理保护联席会议制度，一些湖泊建立了综合性管理机构，重点湖泊水质水量监测站网进一步完善。

同时，我们也要看到，当前湖泊管理和保护仍然存在一些亟待解决的问题。一是湖泊萎缩退化形势严峻。部分湖泊水位持续下降，集水面积和蓄水量不断减小，有的甚至完全干涸。二是湖泊污染和富营养化严重。全国被污染湖泊面积居高不下，污染范围从城市小湖泊发展到大中型湖泊，水体富营养化问题严重，水华暴发、水体缺氧等现象时有发生。三是湖泊生态功能严重退化。由于过多的人类活动，包括围垦、围网、围堤、乱修乱建、滥捕滥捞等，破坏湖泊生态系统平衡，导致湖泊生物多样性受到严重损害，生态功能严重退化。四是湖区防洪减灾能力偏低。受河道淤积、城镇及圩区面积扩大、河湖面积减少等因素影响，湖区防洪减灾的难度进一步增加。

二、加强湖泊管理保护的意义重大

当前和今后一个时期，是我国全面建设小康社会的关键时期，也是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，经济社会发展对湖泊管理保护工作提出了新的更高要求。胡锦涛总书记2008年初视察淮河时明确提出，要让湖泊休养生息、恢复生机，这是指导我国新时期湖泊管理保护的重大战略思想。2011年中央1号文件和中央水利工作会议也明确提出，到2020年，基本建成水资源保护和河湖健康保障体系，主要江河湖泊水功能区水质明显改善，城镇供水水源地水质全面达标。贯彻落实中央重要决策部署，加强湖泊管理保护，促进湖泊的健康发展和湖泊资源的可持续利用，是一项重大而紧迫的战略任务。

第一，从加快转变经济发展方式、促进科学发展看。长期以来，由于经济发展方式粗放，一些地方对湖泊进行过度开发甚至是破坏性开发，湖泊周边经济发展布局不合理，高污染、高消耗、高排放企业密布，造成湖泊不堪重负。迫切需要加快转变经济发展方式，加强湖泊管理保护工作，有效改善湖泊及周边地区生态环境，切实提高生态系统服务功能，进一步促进经济社会全面协调可持续发展。

第二，从维护人民群众根本利益、保障改善民生看。随着经济发展和社会进步，人们对湖泊功能的要求越来越高，需要提供更加方便快捷的交通运输、更加绿色安全的水产品、更加洁净的水资源、更加秀美的湖滨风景。加强湖泊管理保护，尽快改善当前不当开发和环境污染对湖泊生态的破坏，直接关系人民群众切身利益，关系社会和谐稳定。

第三，从优化水资源配置、增强水资源调控能力看。我国湖泊淡水储量约占我国陆地水资源总量的8.5%，是水资源配置的有效载体，鄱阳湖、洞庭湖、南四湖等湖泊均位于流域水资源配置的关键节点，起着重要的水资源配置和径流调蓄作用。加强湖泊的管理保护工作，对优化水资源配置、增强水资源时空调控能力十分关键、非常重要。

第四，从完善防洪减灾综合体系、保障防洪安全看。我国主要大湖大多是重要的蓄滞洪区，发挥着吞吐江河、蓄滞洪水、调洪削峰的重要功能。如鄱阳湖汛期可削减洪峰流量的20~30%，大大减轻长江的洪水威胁。加强湖泊管理和保护，完善湖泊综合防洪除涝减灾体系，对保障湖区乃至整个流域防洪安澜具有十分重要的作用。

第五，从改善湖泊生态环境、促进生态文明建设看。湖泊是生态系统的重要组成部分，维护湖泊健康就是要建设以湖泊资源环境承载力为基础、以湖泊自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会，让江河湖泊休养生息。这是生态文明理念在水环境保护领域中的集中体现，是生态文明建设中的一项重要任务。

第六，从实施流域综合管理、推进依法治水管水看。当前，我国湖泊管理保护法规体系还不健全、管理体制尚未理顺、工作机制亟待完善。水资源的不可分割性决定了必须以流域为单元，遵循自然规律、经济规律和社会规律，逐步实现湖泊流域综合管理，加大依法治水和湖泊综合管理力度，推进湖泊管理保护走上法制化、规范化轨道。

三、全面推进湖泊健康与可持续发展

当前和今后一个时期，湖泊管理保护工作必须以科学发展观为指导，牢固树立以人为本、人与自然和谐相处的治水理念，以维护湖泊生命健康和可持续利用、建设资源节约型和环境友好型社会为目标，坚持预防保护、综合治理、生态修复相结合，实施最严格的水资源管理制度，科学合理地开发利用湖泊资源，依法严格规范和约束人类不合理活动，坚决遏制湖泊萎缩和退化趋势，全面改善湖泊生态系统，让湖泊休养生息、恢复生机，永续为人类造福。

湖泊管理和保护要做到"六个更加注重"：一是更加注重人水和谐。正确处理经济社会发展与水资源、水环境承载能力的关系，牢牢把握开发利用的底线，确保湖区防洪安全、供水安全、生态安全以及水资源可持续利用。二是更加注重源头控制。在实施湖泊综合治理的同时，积极推动流域经济发展方式转变，加快建立有利于保护水环境和水生态的产业体系和生产消费模式。三是更加注重流域统筹。在遵循流域整体规划与统一布局的前提下，统筹考虑湖泊治理与开发的实际需要，努力实现流域与湖泊发展的良性互动。四是更加注重因湖制宜。坚持"一湖一策"，制定综合治理措施和具体解决方案，积极构建湖泊生态环境保护长效机制。五是更加注重政策支持。加大政府主导和政策扶持力度，建立财政投入稳定增长机制，多渠道增加投入，调动全社会参与湖泊治理与保护的积极性。六是更加注重团结协作。妥善处理好流域与区域、地区之间、部门之间的关系，落实责任和分工，密切沟通和协调，形成团结治湖、团结治水的合力。

要科学制定湖泊分类管理和保护对策。

城市湖泊资源环境承载压力巨大，要加强管理保护立法，尽快制定水域岸线控制规划，划分湖泊岸线的功能分区，保护湖泊水域岸线的稳定和水面不被侵占，同时，强化入湖排污口管理，严格控制入湖污染物；开展湖泊水生态修复工作，恢复河湖的流动性。

内陆湖泊大多位于河流的中下游，湖泊与流域的水循环关系极为密切，湖泊水体及其生态系统完全依靠流域水系的水量补给，要维持湖泊的水量平衡。

江河中下游平原湖泊受区域经济社会快速发展的影响，湖泊水量过程改变、水质下降严重、生态系统退化，要合理开发利用湖泊资源，促进水质和水生态的持续改善。

湿地湖泊要抓紧制定湖泊流域水量分配方案，尽快开展流域水量调度工作，特别是枯水季节的水量调度工作，同时，加快建立自然保护区，控制土地资源的开发利用，保护湖泊水面面积。

高原湖泊生态系统比较脆弱，要以有效保护为重点，避免因资源的不合理开发利用导致湖泊生态系统退化，对湖泊资源开发利用程度较高、污染较严重的流域，要抓紧进行全面治理。

为此，要重点做好以下工作：

第一，坚持科学规划，明确湖泊管理保护目标任务。牢固树立科学发展、和谐发展的治湖理念，统筹保护与开发、协调生态与发展、平衡流域与区域、兼顾当前与长远，全面构建湖泊管理和保护规划体系，科学确定湖泊治理开发与管理保护的总体目标、阶段安排、重点任务、投资规模、保障措施，为湖泊管理保护工作提供科学指导。

第二，坚持预防为主，建立湖泊健康监测评价体系。在大规模开展湖泊健康评估工作条件尚不成熟的情况下，要积极开展试点，总结规律、积累经验，建立湖泊健康评估的基本方法、技术标准体系和工作机制，最终实施对所有重要湖泊的"定期体检"。同时，要完善湖泊水量、水质和水生态系统监测计量系统建设，加强对湖泊水文水资源、物理、化学以及生物特性的监测，为开展湖泊动态管理保护奠定坚实基础。

第三，坚持蓄泄兼筹，构建江湖两利防洪减灾格局。继续实施退田还湖、退渔还湖、洪道疏浚，加强圩区管理，恢复天然湖泊水域面积。根据蓄滞洪区运用标准和分蓄洪水的要求，合理安排围堤、隔堤、进退洪设施等防洪蓄洪工程建设；根据蓄滞洪区的洪水特点、风险程度和人口分布状况，科学安排安全区、保庄圩、救生台、安全楼等避洪设施和撤退道路建设，建立可靠的蓄洪控制工程体系和有效的防洪安全保障体系。

第四，坚持优化配置，加快河湖水系连通工程建设。以重要江河流域主要骨干水系河道为基本框架，以重大骨干控制性工程和南水北调等调水工程为主要控制节点和通道，充分发挥湖泊的水资源配置和调蓄作用，多种措施并举，构建我国"四横三纵、东西互济、南北调配"的水资源优化配置体系，形成布局合理、连通有序、通畅自然、循环良性、生态健康，引排得当、蓄泄兼筹、丰枯调剂、多源互补的江河湖库水系连通格局。

第五，坚持标本兼治，推进湖泊水环境治理和修复。依据水功能区划，科学核定湖泊水域纳污能力，提出分阶段入河、入湖污染物排放总量控制计划，加强已建、新建入河、入湖排污口管理和整治，逐步实现清水入湖。充分发挥生态的自我修复和自然净化功能，综合运用截污治污、底泥清淤、打捞蓝藻、调水引流、生物控制等措施，对湖泊水生态系统以及主要入湖河道、河口进行综合治理。加大湖泊上游水土流失综合治理力度，开展生态清洁小流域建设，减少入湖泥沙，防治面源污染。

第六，坚持依法治水，强化湖泊水域岸线利用管理。抓紧修订河道管理条例，推动有关湖泊管理的法律法规出台，完善湖泊管理保护法律法规体系。尽快编制和完善重要湖泊水域岸线利用和采砂规划，制订有效保护、合理开发利用方案，岸线区划要与现有的防洪分区、水功能分区、农业分区、自然生态分区等区划相协调。统筹各个部门涉湖执法力量，加大湖泊执法监督力度，加强湖泊管理范围内建设项目管理，坚决打击违法设障、非法圈围、非法采砂行为，依法取缔非法占用湖泊水域、滩地的建设项目，依法查处擅自取水排污行为。

第七，坚持改革创新，建立健全湖泊管理体制机制。分级制定湖泊保护名录，建立政府负责、分级管理的湖泊管理保护责任体系，实行湖泊管理保护绩效目标管理。明确湖泊管理保护机构，充实管理人员，配备必要的巡查和管理设备，有效开展湖泊管理保护工作。建立部门沟通协调机制，重要湖泊要建立管理保护联席会议制度，提高工作的协调性。健全湖泊管理保护投入机制，加大政府投入力度，充分发挥公共财政投入的引导作用，积极探索湖泊治理保护生态补偿机制。广泛宣传湖泊管理保护的重大意义，建立社会参与机制，引导社会公众像爱护自己的眼睛一样爱护湖泊，形成湖泊管理保护的良好氛围。

第八，坚持科技引领，加强湖泊管理保护能力建设。深入研究全球气侯变化和人类活动对湖泊生态系统的影响，强化湖泊水生态系统保护与修复关键技术研发，积极开展重点湖泊生态安全评估，为实现湖泊资源的合理开发、有效保护、科学管理和可持续利用提供科技支撑。

女士们、先生们，湖泊是大自然的璀璨明珠，是人类的亲密朋友。加强湖泊管理保护、促进湖泊健康与可持续发展，是人类社会的共同追求，是我国现代化进程面临的重大课题。让我们携手并肩，共同努力，关注湖泊、珍爱湖泊、善待湖泊、保护湖泊，实现人与湖泊的和谐发展、人与水的和谐相处，让湖泊更好地惠泽民生、造福人类！

最后，预祝中国首届湖泊论坛取得圆满成功！