西部地区特定的自然地理条件决定了水资源在西部经济和社会发展进程中的重要性。由于自然、历史等多方面的原因，西部水利发展严重滞后，主要存在着水资源配置不合理、开发利用效率低、水土流失和水污染严重、抗御洪涝灾害的能力差等问题。水利已成为西部地区社会经济发展、生态环境改善的重要制约因素。特别是随着西部大开发的推进，经济与社会的发展，对水资源的需求越来越高，水资源的供需矛盾也更加突出。这就需要完善西部地区水资源管理措施，制定西部地区水资源可持续利用战略，确保西部大开发中水资源合理开发利用和调配。

一、西部地区水资源利用状况

（一）西部地区水资源禀赋

西部地区位于我国长江、黄河等主要江河的上游，因历史原因和自然条件的差异，或水少地多，或水多地少，生态环境脆弱，洪涝、干旱、地震、滑坡及泥石流等自然灾害发生频繁。西部地区的水资源地域分布可划分为西北和西南两个大区。西部地区水土资源极不均衡,西北地区水少土多，西南地区水多土少，自然条件有很大不同。西北地区西北地区有三分之二的地区属干旱和半干旱地区，其地域分布与土地、矿产资源等不匹配。西北地区多年平均降雨量235毫米左右，而年蒸发量却高达1000～2600毫米。由于人类活动的加剧，资源性的水资源短缺十分严重，可利用量不足1200亿立方米。特殊的地理和气候条件，加上社会经济的迅速发展，人口的急剧增加，致使西北地区水资源紧缺的矛盾日益突出，水资源短缺成为区域社会经济发展的瓶颈。西南地区是长江、珠江和怒江、澜沧江、雅鲁藏布江等江河的上游区，湿润多雨，水系发育，多年平均降雨量在1000～2000毫米以上，可利用水资源量为3470亿立方米。西南地区的水资源总量虽然丰富，但由于来水与用水在时间和空间上的错位和不协调，大部分调节和供水工程数量不足引起工程性缺水。尽管西南地区水能资源极其丰富，可开发容量为2.67亿千瓦，占全国的70％。但很多地区山高谷深，地形地貌复杂，耕地少、质量差且较分散，客观上加大了水利基础设施建设和水资源开发利用的难度。

西部地区的多年平均水资源总量为15014.35亿立方米，其中地表水量为14765.82亿立方米，地下水量为4964.27亿立方米，地表与地下水资源重复量为4715.74亿立方米。西北地区的水资源总量为2359.83亿立方米，占全国水资源总量的8.35%，分别比东部和中部地区低10.46个、19.71个百分点；西南地区的水资源总量为12654.52亿立方米，占全国水资源总量的44.78%。

（二）西部地区水资源利用变化

2009年西部地区用水量1914.2亿立方米，占全国总用水量的32.1%，其中西南地区用水896.1亿立方米，占整个西部地区用水量的46.8％；西北地区用水量为1018.1亿立方米，占整个西部地区的53.2%。整个西部地区用水量动态变化呈上升的态势，但其增长幅度较小，阶段性变化明显，2009年西部地区用水量比1980年增长16.0%。西南和西北地区用水量呈现稳中略增的变化态势，如图1所示。

图1 西部地区用水总量变化

自80年代以来，整个西部地区的用水结构以农业用水为主，2009年西部地区农业用水量为1385.6亿立方米，占整个西部地区总用水量的72.4%；工业用水量为283.3亿立方米，占总用水量的14.8%；生活用水量为203.1亿立方米，占总用水量的10.6%。农业用水量呈阶段性变化，90年代后期，农业用水量呈趋缓下降的态势，到2009年西部地区农业用水量比1995年下降3.4%。西部地区工业用水量呈阶梯状增长趋势，从80年代末至90年代，西部地区工业用水量显著增长，1999年达到211.91亿立方米。进入21世纪以来，西部地区工业用水量继续呈增长的态势，其所占总用水量比例比1980年上升了6.2个百分点。80年代初期以来，西部地区生活用水量逐年持续增加，2009年西部地区生活用水量比1995年增长83.8%，其所占总用水量比例比1980年上升了5.7个百分点，如图2所示。

图2 西部地区产业用水量变化

二、西部地区水资源开发利用中的主要问题

西部地区自然环境特征和水资源利用方式不当导致区域性水资源的严重短缺，水资源开发利用程度极不均衡。西部地区的长江及西南水系水资源开发利用率仅为6%左右，但西北的内陆河及黄河的水资源开发利用率已达到30%以上。部分地区的水资源开发利用已经超过当地水资源的承载能力。西部地区水资源开发利用存在的主要问题表现在以下几个方面：

（1）西部地区由于缺乏统一管理，水资源过度开发，粗放利用和浪费严重。同时，区域产业结构不尽合理以及矿产资源的无序开发，更加剧了水资源短缺的程度。

（2）西部地区一方面水资源严重不足，同时由于生产手段落后、工程不配套、市场经济意识淡薄、管理粗放等原因，水资源利用效率较低。许多地区的农业用水灌溉定额高于全国平均水平。

（3）西部地区水资源供需矛盾日益突出。用水竞争使上下游用水关系紧张，各地争相引水扩大灌溉面积，进一步导致区域水生态失衡。

（4）西部地区工业万元产值耗水量高出全国平均水平1～3倍，用水量的增加相应地加大了排污量，使水资源的可利用量进一步减少。在全国污染严重的江河湖泊中，包括西部地区的黄河干流、支流渭河、湟水河、云南滇池等。

（5）西部地区地下水资源开采量大，地下水利用量呈持续增长趋势。部分地区地下水超采严重，形成多处下沉漏斗，并且漏斗范围逐年扩展。这一现象在城市和井灌区尤为严重。

（6）西部部分地区生活及工业用水挤占农业用水，未考虑生态环境用水，造成河道时常断流。塔里木河、黑河的上中游过量用水，耕地盐渍化，下游则河湖干涸，大片土地荒漠化，生态环境恶化。

（7）西部地区总人口约占全国的1/4，但贫困人口却占全国贫困人口的一半以上，一些地方农村人口的饮水困难问题还没有完全得以解决。

（8）由于水资源费征收标准普遍偏低，不能完整反映水资源本身的价值，难以发挥有偿使用的经济杠杆调节作用，从而导致水资源未得到充分利用。同时，不合理利用水资源的处罚标准也相应过低，使得水行政执法人员对违法用水户的处罚未获得实际效果。

三、西部地区化解水资源短缺的管理措施

1. 实施节蓄工程的技术措施

西部地区以水资源开发、利用、节约、保护工程建设为重点，切实开展西部地区的水资源优化配置，提高水资源的有效利用率。一方面把推广节水灌溉作为重要工程措施加以推广。西部地区的主要节水灌溉类型包括渠道防渗、低压管灌、喷滴灌、微灌等。另一方面，通过兴建小型、微型雨水集蓄利用工程和供水水源工程，重点解决贫困地区农村饮水困难和重点地区的缺水问题。在降水少的地方建设水塘等雨水集蓄工程，在有一定降雨条件的地方建设水池、水柜、水塘等小微型蓄水工程。通过水资源的合理开发利用，有效节约保护，促进西部地区水资源的可持续利用和社会经济的可持续发展。

2. 提高用水效率的经济措施

西部地区水资源管理经济措施主要包括两方面内容，一方面通过产业结构调整来改善用水结构，提高单方水的经济产出。另一方面建立市场机制，通过经济杠杆促进用水效率的提高。

（1）产业结构调整

围绕主导产业和农产品基地建设，扭转传统的单调的粮食主导种植结构，缩减耗水量较大的农作物种植面积，增扩低耗水量农作物种植面积。张掖地区建立与水资源承载力相适应的经济结构，实行以水定产业、以水定结构、以水定规模、以水定灌溉面积。在连续几年大幅度削减用水量完成黑河分水任务的情况下，加大种植业内部结构调整力度，围绕主导产业和农产品基地建设，扭转传统的单一粮食主导种植结构，逐步形成农作物制种、优质牧草、经济作物等新型的产业格局。贯彻落实地区“三禁三压三扩”政策，即禁止开荒、禁止移民、禁止种植高耗水作物；压缩耕地面积、扩大林草面积。压缩粮食面积、扩大经济作物面积、压缩高耗水作物面积，扩大低耗水作物面积。

（2）市场机制形成

①建立合理的水资源有偿使用制度

建立与取水许可制度相配套的水资源有偿使用制度。资源使用费是将水资源使用中外部成本内部化的最有效形式，政府应采用作为对水资源使用的经济政策导向，通过设定不同的收费标准，鼓励、限制和约束水资源使用类型。将水资源使用费作为财政专项收入，由中央和地方政府通过财政预算用于水资源保护和公益性水资源开发及其管理等特定项目。

②建立合理的水价形成机制

实行定额水价制度，用水户在定额内用水实行基本水价，超定额用水加价收费，建立合理的水价形成机制。水价形成机制主要包括三方面内容：一是基于供水成本的水价形成机制的建设；二是分类与累进制水价制度的建立与完善；三是基于用水户实际承受能力水价调整方案制定，尤其要考虑困难群众的基本水权，制定出相关的经济补助政策和保障措施。

③初步建立水权交易制度

要通过市场配置水资源，必须明确规定水权。创建水权后，还需要登记水权并保证水权的实施。允许水量自由交易，探索和逐步规范符合地区区情的水权，培育水市场。政府对交易价格予以指导，规定农业用水交易价格上限。鼓励用水户将节约的水量以有偿转让出售，出售价格在接受政府宏观指导的前提下，逐步建立水使用权和转让和水的准市场，引导水资源向高效率的产业和产品流转。

3. 推动节水社会建设的组织措施

西部地区采取了多种组织方式，开展水资源合理而有效的开发利用活动。先后通过农民用水者协会、水票供水、亩交计费、联水承包、供水服务站等形式，进行灌溉用水管理体制和运行机制的创新。近年来，西部地区全面推进节水型社会建设，努力提高水资源利用效率，建设节水型社会已取得了明显成效。相继开展了甘肃省张掖地区、四川省绵阳市等节水型社会建设试点。

西部地区发展农业节水灌溉打破了传统、低效的灌溉管理模式，以“用水者参与”为特征的基层灌溉管理组织形式迅速发展。用水者协会规范产生、职责明确，实行民主决策、民主管理、民主监督，从组织上和制度上落实了用水户参与管理的权力。水利群管体制改革的内容主要包括：成立农民用水者协会、承包、渠长责任制、按亩计费等。大多数省区先后组建了农民用水户协会，明确管理责任主体，实行法人与个人承包管理小型水利工程，把水利工程管理、用水管理、使用和投资效益与责任主体的切身利益结合起来。规范了水费计征秩序，提高了水费收缴透明度，灌溉用户直接参与管理，促进了节约用水，实现责、权、管、收相统一的建设与管理运行新机制。

4. 保证用水效率的制度措施

西部的各省区均制定了取水许可制度实施细则。凡在本省区境内一切利用水工程或机械提水设施直接从江河、湖泊、地下取水的单位和个人，都应当按本细则规定向水行政主管部门申请取水可许证，并按规定取水。取水许可必须符合江河流域的综合规划，国家和地方的水中长期供求计划，遵守经批准的水量分配、调整方案或协议。取用地下水不得超过地下水年度计划可采总量，在地下水超采区，应当严格控制开采地下水。在水行政主管部门监督指导下，村级农民用水者协会根据确定的水权面积，将分配到本级的用水总量指标进行分解，民主分配给每一用水户，落实到地亩，具体到每一灌溉轮次。

四、西部地区水资源可持续利用的战略构想

随着西部大开发战略的实施及人口数量的增加，对区域水资源的需求已迅速增加。根据国内外的用水总量及产业用水量变化态势及管理经验，可以得知西部地区用水需求不仅必须控制，而且是可以有效控制的。这就需要以节约用水、提高水的利用效率和水资源合理开发与优化配置为重点，通过适宜的综合管理措施，改善西部地区生产和生活用水条件，使西部地区用水总量及产业用水量趋于降低或平稳，需水量出现零增长或负增长的趋势，以水资源的可持续利用保障西部地区经济和社会的可持续发展。

（1）西部水利建设要实现从以需定供转变为以供定需，实行需水管理。

开发水资源既要考虑防洪除涝，又要考虑生态环境的用水及带来的影响。要改变以往水资源开发利用只考虑工农业及城乡用水，不考虑生态环境用水的做法。从重点对水资源进行开发、利用、治理转变为在对水资源开发利用、治理的同时，要特别强调对水资源的配置、节约、保护。从对水量、水质、水能的分别管理，以及对水的供、用、排、回用的多家管理，转变为对水资源的统一规划、配置、调度和管理。

(2) 强化节水与水资源高效利用，进一步提高工业用水重复利用率和农业用水效率。

采取节水的工程和非工程措施，建立节水型行业和区域，制定并完善各行业的用水标准。要注重水资源的节约和保护，把节水放在重要的位置，包括农业节水、工业节水、城市节水，注重节水和灌区改造、产业结构和种植结构调整、水污染防治等工作，通过提高水资源的利用效率缓解缺水矛盾。加强对现有工业的节水治污改造，提高水的重复利用率。

西北地区应把改进灌区排水条件、治理土壤次生盐碱化作为高效节水现代农业体系的重要组成部分。加强老灌区改造，大力发展节水灌溉、集雨灌溉，以解决分散性的用水与广大西部地区农村饮水的困难。尤其在宁夏河套、陕西关中、新疆塔里木中游等重点灌区，要大力推广渠道防渗，管道输水及田间节水等多项节水措施。

(3) 调整产业结构，减少实际用水量。

西部地区的社会经济用水要适度，严格控制对水资源的过度需求，加强用水管制。要大力调整种植结构，压缩高耗水农作物面积，发展高效节水农业和畜牧业，并与当前国家推行的退耕还林还草结合起来。在控制并逐步压缩农业用水的目标下，将目前以农为主的结构尽快调整为农林牧结合的合理结构，建设高效节水的现代农业体系；根据提高总体用水效率的需要，规划一、二、三产业的比例，逐步调整产业结构，提高二、三产业的比重。积极推进城镇化，建设高效节水防污的城镇和乡村。

(4) 开展水权界定和交易，建立科学的水价体系。

建立水权交易的公示和审批制度。在征求了公众的意见后，水权交易审批的目的在于让有关机构衡量各种利益关系，并以此作为依据最终决定是否批准水权交易。把大型灌区管理体制改革和小型农村水利设施产权制度改革作为重要突破口，完善水价机制和水价政策体系，充分发挥价格、税收政策的调节作用，改善西部水利投资环境。

调整水费政策，以成本定水价，按照引水量计征水费，对浪费用水罚款或加价收费。建立良好科学的水价体系和管理体制，充分发挥价格杠杆的作用，确保地表水、地下水及降水联调机制顺利实施。如对于河水灌区，为了充分利用水资源，充分利用地下水进行灌溉，适当提高地表水资源价格，地表水地下水资源的比价足以刺激地下水资源开发为限，对于地下水资源匮乏而地表水资源丰富地区，可以适当提高地下水资源价格，确保地表水资源合理利用，保护地下水资源。

(5) 实行水资源论证制度，有效保护生态用水。

西部地区的一些重大建设项目应当实施水资源论证制度，使西部经济发展布局、产业结构调整符合当地的水资源条件，将生态环境用水作为水资源开发利用规划中的重要对象。在水资源开发利用中保持水循环的可再生机制和水沙平衡、水盐平衡、生态平衡。重大经济建设项目充分考虑当地水资源条件，用水要服从流域或区域水资源规划中对生活及重要生态环境用水的安排。要对重大经济建设项目的供水、用水、排水的可行性与合理性进行分析论证，在新建项目中要重视节水和高效用水问题，严禁建设高耗水、重污染的工业项目。

(6) 推行全社会多元化投入，鼓励公众参与水资源的保护

加大水利建设资金的投入力度，形成社会对水利的多渠道投入机制。加强东部地区对西部地区的水资源开发利用的支援与合作，同时积极利用市场机制扩大水利建设资金的多渠道来源，鼓励社会资金投向西部水利建设。充分运用行政、经济的手段，提高公众节水的自觉性，建立水资源决策的民主管理机制，用水户直接参与区域水资源的利用，使公众真正成为水资源保护的主体。

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