时间：2011-07-08来源：
1.1 农业水资源利用的问题
甘肃省张掖市位于河西走廊中部，所辖甘州区、临泽、高台、山丹、民乐、肃南五个县，总面积为4.2万平方公里，人口为128.81万人，其中农村人口99.23万人。全市耕地面积为22.96万公顷，是典型的灌溉农业区。2009年全市生产总值为192.08亿元，粮食总产量达到10.71亿公斤。种植业、林业、牧业产值比重为74:2:24，农民人均纯收入为4989元。
张掖市地处黑河中游，年平均降水量为127毫米，年蒸发量为1700毫米，属典型的大陆性干旱气候。全市水资源总量26.5亿立方米，人均水资源量和耕地亩均水资源量均低于全国平均水平，水资源严重短缺。同时，黑河干流径流年内分配不均，平水年区域缺水2.29亿立方米。尤其是在5—6月份，黑河来水量占全年径流量的20.4％，同期灌溉需水量约占全年的35％，造成近70万亩农田不能适时灌溉。
张掖市以占全省5%的耕地完成了35%商品粮生产任务，成为全国重要的商品粮生产基地和蔬菜生产基地。2009年张掖市总用水量为24.41亿立方米，其中农业用水量为20.94亿立方米，非农业用水量（包括工业用水量、生活用水量和生态用水量）仅占用水总量的14.2%。用水结构不合理，区域农业水资源利用效益较低，供需矛盾突出。
到2009年底，张掖市已建成万亩以上灌区24处，中小型水库44座。全区有效灌溉面积达到306万亩，高效节水面积65万亩。本地区农业水资源利用效率与水资源禀赋不匹配，渠系完好率较低，工程配套不完整，用水方式粗放，平原水库损失较大等。农田灌溉定额达670立方米/亩以上，高于全国平均水平。
1.2 农业用水制度改革
张掖市是黑河流域用水的大户，全市的用水状况将直接影响中游和下游、经济和生态的水量消耗分配关系。黑河流域出现水资源短缺、土地沙化、生态失衡的危机，引起了国家的高度重视。2000年国家决定投资23.6亿元，展开黑河流域综合治理，并保证向下游额济纳旗定量分水。按照国务院批复的黑河干流水量分配方案，张掖市从黑河干流只能分得6.3亿立方米的水量，国民经济用水总量必须维持零增长，甚至负增长。2002年张掖市成为全国第一个节水型社会的试点，全面实施用水制度改革。在全地区禁止新开荒地，禁止移民，禁止新上高耗水作物；全面压缩耕地面积，压缩粮食面积，压缩高耗水作物；扩大林草面积，扩大经济作物面积，扩大低耗水作物面积。2003年张掖将把剩余的1.6万亩水稻全部压缩，用水少、效益高的草畜、果蔬、制种、轻工原料等主导产业迅速发展，形成了苜蓿草块、脱水蔬菜、番茄酱、啤酒麦芽、葡萄酿酒、农作物制种等龙头企业。带动全地区发展各类制种54万亩、优质牧草43万亩、精细蔬菜22万亩、中药材25万亩以及其它经济作物近9万亩。试点灌区平均每亩节水量达到48立方米，农民水费负担也比1995年减少8.8元/亩，实现了农业生产节水增收的目标。
张掖地区开展的农业用水管理制度改革主要包括：(1)建立了总量控制和定额管理两套指标体系，将全市用水权总量逐级分配到各县(区)、乡(镇)、村、社，明晰到户，配水到地。(2)实行科学的水价制度，制定《定额水价管理办法》，实行超定额用水累进加价。(3) 实现水权明晰，培育农业水权交易市场。（4）建立用水者协会，提高用水保证率。(5)改革水资源管理体制，实行城乡水务一体化管理等。
2. 张掖农业水资源的综合管理措施
张掖市在确保生活、满足生态的前提下，综合考虑人口数量、用水总量、用水定额及渠系配套状况等因素，核定灌溉面积进行水量分配。在水行政主管部门监督指导下，村级农民用水者协会根据确定的水权面积，将分配到本级的用水总量进行分解，民主分配给每一个用水户，落实到地块，具体到每一灌溉轮次。在此基础上，由水行政主管部门向每一用水户核发水权证，标明每一用水户的水量、灌溉面积、用水定额和灌溉轮次。张掖市农业水资源的综合管理措施主要包括以下组织制度、经济、工程等措施。
2.1 组织制度建设
在新《水法》的框架下，制定一系列农业水资源需求配套管理办法，出台相关地方管理办法和地方性法规，同时加大执法和监督力度。建立健全以总量控制下的取水、排污许可制度。逐步建立分级管理、职责明确的水资源管理体制，对水量和水质、地表水和地下水、城乡水务、发放取水许可证、征收水资源费等实行统一管理。
结合农村民主管理制度的推行和村务公开制度的建设，以村和灌区为单位，通过用水户直接选举的办法，逐级选举产生用水者协会，在水管单位的指导下，参与灌区内水权、水价、水量的监督管理，建立公开透明、公众参与的水资源民主管理机制。
目前，张掖市已成立农民用水者协会达到768个，这些协会明确自身的主要职责，制定了运行章程、用水管理制度、工程管理制度、水费征收制度、用水公约、执委会工作细则等各项制度。同时，积极参与用水户水权确定、配水到户和水量交易监管，充分发挥其在促进用水管理方面的重要作用。
2.2 经济管理
（1）种植结构调整
围绕主导产业和农产品基地建设，扭转单调的粮食主导种植结构，缩减耗水量较大的农作物种植面积，增扩低耗水量农作物种植面积，逐步形成农作物制种、优质牧草、经济作物和粮食等4个百万亩的新型种植业格局，实现产粮大区向草畜强区转变。
（2）节水经济建设
① 建立水资源有偿使用制度
建立与取水许可制度相配套的农业水资源有偿使用制度。将水资源使用费作为财政专项收入，由中央和地方政府通过财政预算用于水资源保护和公益性水资源开发及其管理等项目。
② 建立合理的水价机制
实行定额水价制度，用水户在定额内用水实行基本水价，超定额用水加价收费，建立合理的水价机制。根据用水户实际承受能力，制定水价调整方案，尤其要考虑贫困农民的基本用水水权，制定相关的经济补助政策和保障措施。
③ 建立水权交易制度
明确规定水权，逐步规范符合地区区情的水权，通过市场合理配置水资源，允许水量自由交易，引导水资源向高效率的产业和产品流转。政府对交易价格予以指导，规定农业用水交易价格不超过基本水价的3倍。鼓励用水户将节约的水量以有偿转让出售。政府水管单位以标准价格的120%收购市场交易中剩余水量，鼓励节约用水。
④ 完善农业节水投入机制
确定区域农业节水受益主体，根据“谁受益、谁投资”的原则，拓宽农业节水投入渠道及投入结构，建立合理的区域农业节水投入机制。
2.3 工程建设
（1）灌区节水配套改造工程
张掖黑河干流甘州区、临泽县、高台县及肃南县重点完成《黑河流域治理规划》确定的灌区节水工程项目。山丹、民乐两县以大中型灌区节水挖潜改造为主，重点完成主要灌区的节水挖潜改造。在井灌区全面推广管道输水，在渠灌区做好渠道防渗。推广先进的节水灌溉技术，以减少灌溉输水损失，提高灌溉水利用率。
（2）黑河河道治理工程
黑河中游河道治理工程主要包括张肃公路黑河大桥上游分洪枢纽工程改建、右岸堤防加固和延长、左岸控导工程建设和部分河道主槽疏浚等。
（3）引水口门改建工程
引水口门大部分为无坝引水，部分骨干水利枢纽和分水闸建成多年，老化失修，严重影响水量的统一调度和用水总量的控制。引水口门建设主要包括改建引水口门15座，改建张掖市的龙洞、张家寨和石庙子3座分水闸，改建加固黑河草滩庄及梨园河2座引水枢纽等。
（4）取水计量设施体系
取水计量设施体系包括地表水引水口门的取用水计量设施和机电井口地下水取用计量设施。其中地表水引水计量设施包括干、支、斗渠三级，其中干渠、支渠两级安装自动测水仪，斗渠设量水堰。
3. 张掖农业水资源综合管理的实践
3.1 张掖市山丹县水权转让
张掖市山丹县属于严重干旱缺水的地区，农业灌溉用水成为区域发展的“瓶颈”。该县对水权制度进行了改革，将耕地面积划分为滩地面积和保灌面积两类，对于滩地面积，一般不灌溉；而保灌面积作为政府部门确定的灌溉面积，则需要灌溉。依据各用水户的保灌面积，山丹县对灌区初始水权进行了分配。在明晰水权，完成水权证发放的基础上，开展水权转让的实践。
(1) 核定面积、明晰水权。灌区管理处组织技术人员，深入村社进行耕地面积、家庭人口、牲畜饲养数量等调查，以承包土地为基数逐一进行核对，逐户登记造册。按照核定的用水指标填写、发放用水户《水权证》，以此作为配水依据。
(2)确定用水定额。以灌区近20年河源来水总量，地下水开采量加权平均进行计算，取平水年频率值确定各项用水定额。具体标准为农田定额235立方米/亩，林地定额150立方米/亩，农村人口
(3) 适时优化用水方案。根据多年水文资料预测全年降雨量和河源来水量，制定初步用水方案。科学制定轮次配水计划，根据灌区实际来水量和农时季节，适当调整灌水时间，合并灌溉轮期，实行“四季六轮水”，适当调整各轮次配水比例。按照“压缩春灌，保证夏灌、扩大秋灌、减少冬灌”的配水原则，最大程度地满足各季节灌溉用水需求。
(4) 制定系列帐表，确保指标落实。水管部门设计《灌溉用水统计表》、《用户水费计征表》、《灌溉用水明细账目表》等，由水利管理站和管水人员按照实际灌溉情况填写，分别报送流域管理处和村社农民用水者协会进行备案核查，确保水量、水费和灌水时间等指标的规范统计，将有关内容向用户公布，自觉接受监督。
(5) 实行民主管理，促进水权交易。山丹县通过以下两种方式开展水权交易：一种是水权转让者将水退还给水管单位，水管单位将水价相应提高（最高不得超过现行的超定额用水价格）后配置给水权购买者，最后水管单位将加价部分所得收费返还给水权转让者。另一种是水权转让者按原水价直接转让给水权购买者，由水权购买者承担水权转让者的投工投劳和工程维护。这种水权转让的周期一般为3-5年，可以跨村转让或跨乡镇转让，但必须由同级政府出示证明，并由水管单位备案。目前，全县水管单位和有关村社共签订水权转让合同十余份，涉及转让水权面积3550亩，年交易水量150多万立方米，平均返还水费6万多元。
3.2 张掖市高台县三清灌区水票制
地处张掖境内黑河下游的高台县三清灌区，是依靠黑河水灌溉的自流灌区，担负着2个乡镇，19个行政村，6.74万亩农田的灌溉任务。灌区已建成干支斗渠313条、长255.41公里，机井325眼，中型水库1座，总库容1048万立米，年灌溉用水量达到4900万立方米，形成了库、井、渠相配套的灌溉体系。该灌区将水票制和水权管理结合起来，以水权总量控制水票。根据水票供水，控制农民的灌溉用水总量，使年度用水总量指标得以落实。同时，水票使农民可以将节余的水量转让，从而调动农民的节水积极性。目前，灌区已全面推行水票制供水，形成水票的规范运作，即先购票，后供水，水过帐清，公开透明。由用水户持水权证向水管单位购买每灌溉轮次水量，水管单位凭票供水，确保总量控制，便于水量交易。
灌区以农户申请面积和预测水量分轮次制定配水计划，并逐层分解到支、斗渠及村社用水户。灌区注重水票购买与两部制水价实施结合，农民交纳了基本水费后，购得水票；实际用水后，交纳计量水费。干、支渠水量采用先进的流速仪测量，斗渠以下水量采用水尺测量，精确换算水位流量关系曲线，减少计量失误。在有条件的村社，逐步安装机电井计量水表，加强地表水和地下水的监控。
为使“水票制”得以顺利实施，对已成立的二十多个农民用水者协会重新进行民主选举，修改完善了协会章程和各项管理制度，并对协会工作人员进行轮班培训，使用水者协会在实施参与式管理和“水票制”供水中发挥应有作用。
高台县三清灌区实施水票管理制度后，灌溉轮期缩短了5－6天，亩均节水100 立方米，全年可节水500万立方米，提高灌溉效率。同时，促进了种植结构调整，减少高耗水作物的种植比例，扩大棉花、番茄、地膜覆盖等节水耐旱作物面积，发展节水型农业，最大限度地减少灌溉用水量，农作物种植投入也相应减少。实行“水票制”后，农民用水公平合理，水费也能及时收缴入库，而且使原来拖欠的水费也得以清缴。农民参与用水管理的积极性明显增强，通过民主协商，自发地成立灌溉小组，用水秩序良好。
4. 张掖农业水资源可持续利用的政策建议
（1）实施政府调控、市场引导、公众参与的运行机制，充分发挥市场机制和政府规制的作用，建立有效的取水许可总量控制体系。减少不合理水资源需求，进而确保农业水资源的有效供给，以更少的用水实现更大的区域经济增长。
（2）以水资源禀赋为依据，调整区域农业结构和布局。压缩耗水量大的农作物种植比例，增加耗水量较少的农作物，加强作物品种改良，积极培育耐旱的优质高效农业品种或发展雨热同期作物。提倡以水定产，适水种植，逐步达到水资源供需平衡。注重发展高附加值的农作物，减少因使用节水灌溉设备而增加的成本压力，提高农业经济效益。
（3）建立节水型农业技术体系，注重提高输配水技术、田间节水灌溉技术、节水增产技术与节水管理技术水平，增强技术的配套性和集成性。提高灌溉水资源利用效率，增加农作物单位面积产量，减少水量消耗，取得节约水量的效益。
（4）推进末级渠系水价改革与供水管理体制改革，规范农业供水行为。在新的灌溉管理制度下，水管部门的管理功能应突出灌溉基础设施建设，而用水者协会应履行对灌溉活动的具体管理功能。改革现有水费征收方式，逐步推行按用水量收费，全面推行阶梯式水价。可以制订多种可供选择的水价，如峰谷水价、容量水价、季节性水价等。规范水费使用管理，鼓励用水户对供水单位的水费收支进行监督。
（5）理顺灌区管理体制，将水权赋予用水者。通过明晰水权、规范水权转让，使水权拥有者可以将节约的水转让给更高效率的用途获得收益。从微观上促进农户提高水资源的有效利用率，形成高效用水的节水激励机制。同时，从宏观上调整用水结构，使区域水资源从低效率用途向高效率用途转移，促进农业水资源优化配置。
主要参考文献：
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